Новости

Анализ состояния нормативной документации строительного комплекса

Работа добавлена:






Анализ состояния нормативной документации строительного комплекса на http://mirrorref.ru

Введение

Нынешнее направление внешней политики России  на существенное повышение конкурентоспособности российской экономики придало особую актуальность вопросу своевременной актуализации и гармонизации национальных и международных стандартов.

Основные задачи таких мероприятий какактуализация и гармонизация нормативных документовзаключаются в повышении уровня безопасности, степени соответствия зданий и сооружений их функциональному назначению,повышение уровня надежности и долговечности объектов нефтегазовой отрасли, обеспечении снижения энергозатрат, применения единых методов определения эксплуатационных характеристик, а также снижение затрат и сокращение сроков строительства за счет использования передового опыта. Гармонизация национальных стандартов с международными способствует организации совместных предприятий и расширения кооперационных связей с иностранными поставщиками техники, технологий и компонентов, продвижению российских технологий на глобальный рынок; признанию на глобальном рынке результатов оценки (подтверждения) соответствия продукции требованиям технических регламентов и национальных стандартов.

Степень гармонизации национальных стандартов с международными в России по данным Росстандарта в среднем составляет 44%. Нефтегазовая отрасль, являющаяся локомотивом отечественной экономики, составляет 11% (для сравнения, уровень гармонизации государственных стандартов с международными в нефтегазовой отрасли Казахстана составляет 91,4%).

(Пугачев С., Самков В. О программе гармонизации национальных стандартов в научно-технической и производственной сферах на период до 2012г.//Стандарты и качество.-2008.-№10)Целью курсового проекта является рассмотрение вопросов актуализции существующих нормативных документов, изучение влияния гармонизации государственных нормативных документов в сфере капитального строительства обьектов в целом, и отдельно в нефтегазовой отрасли на повышение качества проектной документации для строительства на основе анализа и синтеза системы нормативной документации

1 Обзор литературы, посвященной проблемам применения

нормативных документов в строительстве

Работы по анализу проблем применения нормативных документов в строительстве ведутся экспертами Ассоциации строителей России, а также по анализу проблем применения нормативных документов в нефтегазовом комплексе – научно-техническим советом крупных нефтегазовых компаний. На сегодняшний день при Российском союзе промышленников и предпринимателей сформирован Межведомственный Совет по стандартизации в нефтегазовом комплексе, в задачи которого входит опережающая подготовка национальных стандартов в нефтегазовой области. Проблеме применения и совершенствования нормативной базы в нефтегазовом комплексе посвящаются ежегодные международные конференции «Стандартизация в нефтегазовом комплексе». Участники таких конференций отмечают, что «существующая в России нормативная техническая база, сформированная еще в XX веке, устарела и требует коренной модернизации – приведения в соответствие с требованиями нынешнего времени» [78]. Отмечается также необходимость совершенствования стандартов в сфере деятельности предприятий и организаций нефтегазового комплекса.

В своих работах В.Я. Кершенбаум отмечает, что с целью обеспечения конкурентоспособности газовой отрасли необходима гармонизация российских документов в области стандартизации с международными [56].

В.Г. Шолкин также отмечает неуспех реформы технического регулирования в целом по всем отраслям промышленности России в виду отсутствия стимулирования организаций по участию в разработке национальных стандартов.

15 июля 2010 года в Государственную думу внесен на рассмотрение проект Федерального закона «Технический регламент «О безопасности трубопроводов промысловых и магистральных для транспортировки жидких и газообразных углеводородов». Специалисты ожидают от выхода данного технического регламента четкости и обоснованности применения нормативных документов при проектировании, строительстве и эксплуатации магистральных трубопроводов. Однако, как отмечает Г.Ю. Чуркин [81], член экспертной комиссии, заместитель директора АНО «Агентство исследований промышленных рисков», данный документ имеет ряд недостатков, таких как искаженные требования действующих нормативных документов, в частности СНиП 2.05.06-85* [32], СНиП III-42-80* [35] и других. После того как раздел 7 «Надземная прокладка трубопроводов» СНиП 2.05.06-85* вошел в состав Перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», наличие в проекте данного документа норм, указанных в национальных стандартах и сводах правил, является избыточным.

Как отмечается в Пояснительной записке к проекту Федерального закона «О магистральном трубопроводном транспорте» [66], транспортировка газа по магистральным трубопроводам относится к сфере государственного регулирования. Принятие Федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте" необходимо в первую очередь для реализации государственных интересов, которые заключаются в сохранности и обеспечении рационального использования природных ресурсов, получении оптимальной доли доходов от использования этих ресурсов в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, укреплении единства страны, создании рабочих мест, обеспечении потребностей внутреннего рынка в соответствующей продукции.

Отмечается необходимость законодательного регулирования вопросов промышленной и экологической безопасности, включая обязательность осударственного нормирования показателей безопасной эксплуатации систем магистрального трубопроводного транспорта, государственной системы надзора и контроля.

Подготовлена Аналитическая справка по основнымпроблемам реформы технического регулирования в строительном комплексе РФ на основе мониторинга ситуации в сфере технического регулирования в строительном комплексе [53]. В справке отмечается резкое увеличение количества аварий и катастроф из-за трудности осуществления контрольных и надзорных функций, прежде всего Ростехнадзора, при вступлении в силу Закона «О техническом регулировании» и несоблюдении сроков разработки технических регламентов в области строительства.

В справке поднимаются вопросы создания модели разработки и утверждения нормативных технических документов и стимулирования предприятий к участию в разработке нормативных документов по цепочке:

1) стандарт организации – 2) национальный стандарт – 3) свод правил (с установлением правил оценки соответствия).

Экспертами Ассоциации строителей России поднимаются проблемы стимулирования предприятий отрасли к участию в разработке нормативной документации в области строительства; отсутствия субъектов, принимающих на себя ответственность за разработку нормативных документов в данной отрасли; разделения нормативных документов на обязательные и добровольные; создания правовых и административных механизмов, обеспечивающих взаимосвязь между документами разного уровня.

В справке отмечается, что следует принять к сведению опыт в области стандартизации таких стран, как Германия и Япония, где стандарты применяются в добровольном порядке, но для опасных сфер промышленности сделаны исключения – в таких сферах стандарты приобретают обязательный характер.

Принятый на сегодняшний день технический регламент «О безопасности зданий и сооружений» [7], по мнению экспертов Ассоциации, носит декларативный характер и приводит к неоднозначному пониманию требований данного документа, что затрудняет его применение. Эксперты отмечают неясность механизма выполнения требований безопасности, неточность определений, несогласованность требований технических регламентов в области строительства между собой и с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Ввиду того что применение такого документа, как СНиП, не предусмотрено Законом «О техническом регулировании», актуализация СНиП не проводилась долгое время, экспертами предлагается учитывать при разработке сводов правил требования ранее разработанных СНиП.

Таким образом, возникает задача по созданию комплексов документов в строительстве. Как итог в справке предлагается существующие своды правил к СниП утвердить в качестве обязательных к применению документов в строительстве и поставить задачу перед Техническим комитетом № 465 «Строительство» по актуализации требований СНиП.

И.Н. Нагорняк, заслуженный строитель Российской Федерации, отмечает, что в области строительства к нормативным документам федеральных органов исполнительной власти относятся строительные нормы и правила (СНиП) и государственные стандарты. В своих публикациях [58] И.Н. Нагорняк отмечает проблему изъятия из документооборота ряда нормативно-технических документов Госстроя России без научно-технического, правового обоснования и экономической целесообразности. В частности, бывший Госстрой России постановлением от 10 сентября 2003 года № 164 [12] признал утратившим силу СНиП 10-01-94 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения» [32]. Указанный нормативный документ определял основные цели, принципы и общую структуру системы нормативных документов в строительстве, требования к нормативным документам, их содержанию, построению, изложению и оформлению, порядок разработки, принятия и применения. Изъятие нормативных документов без замены их новыми документами нарушает целостность и устойчивость функционирования системы нормативных документов в области строительства.

Как отмечает И.Н. Нагорняк, в настоящее время в сложившейся обстановке принятия и отмены нормативных документов в области строительства ни один участник строительства (заказчик, проектировщик, застройщик, строитель) не знает, какие нормативные документы следует применять в области строительства.

Ежегодно ОАО «Газпром» проводит научно-технические конференции «Техническое регулирование в газовой и нефтяной промышленности» с целью обсуждения реформы технического регулирования. В работе конференций принимают участие руководители и специалисты структурных подразделений и дочерних обществ, нефтегазовых компаний, научных и общественных организаций.

На конференциях рассматриваются вопросы, касающиеся:

- хода реализации в РФ реформы технического регулирования;

- создания системы технического регулирования в рамках таможенного

союза;

- вновь принятых технических регламентов, а также проектов

технических регламентов;

- текущих работ по техническому регулированию, стандартизации и

сертификации;

- выполнения резолюций предшествующих конференций [67].

По результатам конференции принимаются решения о проведении дальнейших работ в области технического регулирования в нефтегазовой отрасли.

Как отмечают члены научно-технического совета последнее десятилетие сопровождалось коренным изменением технической политики и экономическими реформами в сфере газовой промышленности, касающиеся магистрального транспорта, что неизбежно отразилось на действующем фонде нормативной документации отрасли. Основные принципы и объемы разработки новой документации, переработки действующего фонда нормативной документации определяются состоянием самого фонда в настоящее время. При этом строго должен соблюдаться научный аспект: систематизация действующей нормативной документации, создание банка данных по нормативной документации, анализ ее эффективности и актуальности, разработка научно-технических решений продления, переработки, отмены или разработки новой документации; оптимизация объема и структуры действующего фонда нормативной документации, определение базовых основополагающих документов по проектированию, эксплуатации и безопасности магистральных трубопроводов, зданий и сооружений, номенклатура научно-технических документов (правила, положения, инструкции, нормы и т. д.) в свете требований отечественной и мировой стандартизации. Названная структура отраслевой нормативной документации в силу разных причин не нашла ещё применения и нуждается в дальнейшей доработке и практическом использовании.

Также отмечается, что в настоящее время не проводятся проверки действующих нормативных документов в газовой отрасли на актуальность их требований, что объясняется отсутствием установленных сроков их действия. Также подчеркивается, что часть устаревших документов содержит актуальные требования, поэтому они требуют пересмотра.

Ю.М. Стрельцовым анализируются проблемы и недостатки действующей в настоящее время системы технического нормирования и стандартизации, даются предложения по разработке новых и доработке действующих нормативных документов, включая создание электронной базы данных действующих нормативных документов с указанием отмененных документов либо документов с измененной редакцией по направлениям деятельности [75].

2 Анализ состояния нормативной документации

строительного комплекса

Систему нормативных документов в строительстве (СНДС), согласно Постановлению Правительства РФ от 24 ноября 1999г. № 1289, формировал Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России).

Госстрой России обеспечивал разработку, регистрацию, утверждение, ввод в действие, пересмотр и отмену нормативных документов в области строительства, проектирования и инженерных изысканий. В разработке нормативных документов по строительству участвовали создаваемые Госстроем России технические комитеты по стандартизации и техническому нормированию в строительстве – ТКС.

Формирование и ведение информационного фонда российских, международных и зарубежных национальных норм, правил, стандартов и других организационных и методических документов по стандартизации в строительстве осуществлял Информационный центр по нормированию и стандартизации в строительстве Госстроя России. Информация о документах информационного фонда публиковалась в специальных информационных изданиях.

Нормативные документы Системы подразделялись на государственные федеральные документы, документы субъектов Российской Федерации и производственно-отраслевые документы субъектов хозяйственной деятельности. С учетом требований ГОСТ Р 1.0 в составе Системы разрабатывались следующие документы:

1. Федеральные нормативные документы:

- строительные нормы и правила Российской Федерации – СНиП;

- государственные стандарты Российской Федерации в области строительства – ГОСТ Р;

- своды правил по проектированию и строительству – СП;

- руководящие документы Системы – РДС.

В качестве федеральных нормативных документов применялись также межгосударственные строительные нормы и правила и межгосударственные стандарты (ГОСТ), введенные в действие на территории Российской Федерации.

2. Нормативные документы субъектов Российской Федерации

- территориальные строительные нормы - ТСН.

3. Производственно-отраслевые нормативные документы– стандарты предприятий (объединений) строительного комплекса и стандарты общественных объединений - СТП и СТО.

Система нормативных документов в строительстве представляла собой совокупность взаимосвязанных документов и имела целью обеспечение безопасности, надежности и качества строительных конструкций и оснований, систем инженерного оборудования, зданий и сооружений.

С 2003 года действует Федеральный закон «О техническом регулировании». В соответствии со статьей 5.1 Федерального закона особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Федеральным законом «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Правоприменение в строительном комплексе перешло из Госстроя в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. В связи с этим обязательные к выполнению требования безопасности строительной продукции могут содержаться исключительно в указах и постановлениях Президента, федеральных законах, постановлениях Правительства РФ, в технических регламентах.

С 2003 года по настоящее время в строительстве применяют одновременно документы СПДС и документы технического регулирования, поэтому целесообразно рассмотреть перечень и статус и тех и других документов (таблица 1).

Согласно таблице 1 до введения Федерального закона «О техническом регулировании» на добровольной основе в строительном комплексе применялись только своды правил по проектированию и строительству (СП).

Таблица 1. Правовые нормативные документы в строительстве и статус их применения до введения Федерального закона «О техническом регулировании» 2003 г.

Наименование документа

Статус применения документа

Градостроительный кодекс

Федеральный Закон

(обязательного применения)

Строительные нормы и правила (СНиП)

Обязательного применения

Территориальные строительные нормы (ТСН)

Обязательного применения

ГОСТ, ГОСТ Р

Обязательного применения

Руководящие документы в строительстве (РДС)

Обязательного применения

Своды правил по проектированию и

строительству (СП)

Добровольного применения

Таблица 2 - Правовые нормативные документы в строительстве и статус их применения после введения Федерального закона «О техническом регулировании». Документы обязательного применения.

Наименование документа

Извлечения из документа

Федеральный закон от 27.12.2002

№184-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О

техническом регулировании»

Техническое регулирование – правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам

проектирования (включая изыскания),

производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации…

Градостроительный кодекс

Российской Федерации от 29.12.2004

№ 190-ФЗ (ред. от 20.04.2014)

Федеральный закон от 30.12.2009

№ 384-ФЗ (ред. от 02.07.2013)

Технический регламент о

безопасности зданий и сооружений

Перечень национальных стандартов

и сводов правил (частей таких

стандартов и сводов правил), в

результате применения которых на

обязательной основе обеспечивается

соблюдение требований Федерального

закона «Технический регламент о

безопасности зданий и сооружений»

Распоряжение Правительства РФ от

21.06.2010г. № 1047-р

Стандарты саморегулируемых

организаций (СРО)

Обязательные для членов саморегулируемых организаций

Из таблицы 2 очевидно, что после введения Федерального закона «О техническом регулировании» обязательными к применению остались два документа: Градостроительный кодекс РФ и Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений» с соответствующим перечнем.

Таблица 3 – Правовые нормативные документы в строительстве и статус их применения после введения Федерального закона «О техническом регулировании». Документы добровольного применения.

Наименование документа

Извлечения из документа

Перечень документов в области

стандартизации, в результате применения

которых на добровольной основе

обеспечивается соблюдение требований

Федерального закона от 30 декабря 2009 г.

№384-ФЗ «Технический регламент о

безопасности зданий и сооружений»

Своды правил

Согласно ст. 42 п. 2 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Технический регламент о безопасности зданий

и сооружений» строительные нормы и правила, утвержденные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, признаются сводами правил

Межгосударственный стандарт (ГОСТ)

Национальный стандарт (ГОСТ Р)

Из таблицы 3 очевидно, что все остальные документы, относящиеся к строительному комплексу и входящие в область технического регулирования, применяются на добровольной основе. По их требованиям не могут быть введены санкции.

Таблица 4 - Документы, не попадающие в область технического регулирования

Наименование документа

Статус применения документа

Строительные нормы и правила (СниП)

Добровольного применения

Территориальные строительные нормы (ТСН)

Добровольного применения

Своды правил (СП) (имеются в виду существующие строительные своды правил)

Добровольного применения

Руководящие документы в строительстве (РДС)

Добровольного применения

Документы, перечисленные в таблице 4, не входят в область технического регулирования и не могут считаться действующими нормативными документами. Необходимо отметить, что территориальные строительные нормы (ТСН), ранее обязательные к применению в регионах и содержащие требования безопасности, в настоящее время в правоустанавливающих документах отсутствуют.

3 Понятие актуализации стандартов и нормативно-технических документов

Стандарт– это документ со своим жизненным циклом, в ходе которого может изменяться содержимое стандарта, его статус, выпускаться изменения и поправки к нему, он может быть заменен на другие стандарты.

Одно из основных требований международного стандарта ISO 9000 – это своевременная актуализация нормативно-технической документации, используемой на предприятии. Постоянное проведение обновления имеющейся базы стандартов позволяет иметь в использовании актуальные документы и гарантировать соответствие выпускаемой продукции действующим нормам и требованиям, что является важнейшим условием успешного развития бизнеса.

Актуализация стандартов – процесс поддержания стандартов в рабочем состоянии путем внесения в их экземпляры принятых в установленном порядке изменений, дополнений, поправок и информации о сроках их действия, ограничении, замене или отмене.

Согласно требованиям СТ РК 1.48-2010 «Порядок внесения изменений в стандарты» актуализация стандартов проводится:

на постоянной основе в соответствии с ИУС СТ РК;

один раз в год при выверке фондов стандартов – после получения годовых указателей: «Указатель нормативных документов по стандартизации Республики Казахстан» и «Указатель межгосударственных нормативных документов по стандартизации».

Стандарты, не прошедшие актуализацию, в работе организаций применять не допускается.

4 Гармонизация стандартов. Общее понятие и этапы гармонизации

На современном этапе можно условно выделить два направления гармонизации стандартов: горизонтальное и вертикальное [1]. Горизонтальное направление характерно для наиболее развитых в научно – техническом отношении стран (страны Евросоюза, США, Япония). Гармонизированный стандарт горизонтального направления представляет собой нормативный документ с полностью согласованными требованиями к качеству объекта стандартизации. Вертикальная гармонизация стандартов характерна для развивающихся стран с уровнем развития производства заметно ниже, чем у мировых лидеров. Это направление гармонизации не позволяет создавать полностью гармонизированные стандарты, т. к. национальная промышленность не способна обеспечить высокий уровень требований, заложенных в стандартах развитых стран. В данном случае точнее говорить не о гармонизации, а об адаптации высоких требований мировых стандартов к возможностям собственных производителей. Все действия по гармонизации российских и международных стандартов можно условно разбить на пять этапов.

На 1 этапе необходимо проанализировать стандарт, подлежащий гармонизации, на наличие ссылок на нормативные документы, требования которых не гармонизированы с зарубежными стандартами.

На 2 этапе проводится сравнение гармонизированных стандартов по содержанию с целью выявления наличия совпадений или различий однотипных норм.

На 3 этапе сопоставляются уровни развития стран, стандарты которых подвергаются гармонизации. Этот этап выполняется только для вертикальной гармонизации.

На 4 этапе необходимо сформулировать требования, которые следует включить в гармонизированный стандарт. Также на данном этапе принимается решение о способности отечественным производителем выпускать продукцию, соответствующую более высоким требованиям иностранных стандартов.

На 5 этапе в гармонизированный стандарт добавляются требования, которые в будущем поспособствуют развитию техники. Гармонизация стандартов имеет важнейшее значение для расширения взаимовыгодного обмена товарами и услугами, заключения соглашений, развития и углубления сотрудничества, совместного решения научно-технических проблем, повышения качества продукции, повышения эффективности мер по безопас- ности труда и защите окружающей среды. Сегодня в ведущих странах мира большая часть документов, циркулирующих между правительственными учреждениями (в Великобритании, например, более 90%), существует только в электронном виде. В России 11 июня 2008 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии на базе ООО «Электронные офисные системы (проектирование и внедрение)» (ЭОС ПВ) создан подкомитет ПК 6 по стандартизации «Жизненный цикл электронного документооборота».Он создан для того, чтобы повысить эффективность работ по стандартизации и подтверждению соответствия процессов авто- матизации электронного документооборота на всех этапах жизненного цикла на национальном и между народном уровнях, а также, чтобы согласовывать эту деятельность с заинтересованными организациями. Также введение электронного документооборота является неотъемлемой частью процесса гармонизации.

5 Современные проблемы в области актуализации и гармонизации государственных нормативных документов

и возможные пути их решения

В настоящее время инвестиционный процесс регулируется более чем 125 федеральными законами, 250 постановлениями Правительства Российской Федерации и более 500 основными нормативно-техническими и организационно-методическими документами. В то же время отсутствуют технические регламенты, на основании которых должна осуществляться организация проектирования. [46]

На качестве принятых проектных решений сказывается текущее состояние нормативно-технической и нормативно-правовой базы в строительстве. В настоящее время не проводится систематическая работа по адаптации применяемых нормативных документов к новым законодательным актам.

Освоение новых месторождений углеводородов, развитие систем транспортировки, совершенствование методов добычи трудноизвлекаемых запасов нефти и газа - все это ведет к появлению новых технологий, методик их применения, а также новых стандартов и нормативов. В библиотеке сотрудников предприятий и организаций, работающих в нефтегазовой отрасли, обязательно должны быть все необходимые ГОСТы, СП, РД, СНиП, ВСН, профильные нормативные акты и многое другое. При этом важно, чтобы вся документация была проверенной и актуальной.

Нефтегазовые предприятия, сотрудничающие с иностранными партнерами, производящие и поставляющие продукцию на экспорт, или просто желающие использовать в работе опыт иностранных коллег, активно используют международные и зарубежные стандарты. Это документы таких разработчиков, как ASTM (Американское общество по испытанию материалов), API (Американский институт нефти), ISO (Международная организация по стандартизации), DNV (ведущий технический консультант в нефтегазовой отрасли) и многих дру